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　　下篇

　　發(fā)展放緩+電力過剩+電價未反映成本，是電力市場化的普遍動力，地方政府一旦被調(diào)動起來，就成為打破電力行業(yè)原有利益格局的主要力量，那么它將如何退出呢

　　沉寂很快被打破。

　　2012年。一股積蓄已久的情緒即將噴涌而出。

　　一家電力企業(yè)的一次年度務(wù)虛會上，主席臺上的主要負(fù)責(zé)人放下講話稿，脫稿說：“電力改革每五年就都會來一次?！彼筮@家企業(yè)的核心骨干們要加強(qiáng)研究，因為這一次來的改革可能要修成正果。

　　此時正值第二輪電改滿10周年，如何判斷此輪改革成效，如何對待此輪改革遺產(chǎn)，如何評價此時行業(yè)現(xiàn)狀，成為業(yè)界以及輿論一時間的焦點。

　　一種觀點是，改革取得了積極的成效，理由是電力行業(yè)取得了大發(fā)展，發(fā)電側(cè)引入競爭后促進(jìn)作用十分明顯，“裝機(jī)每年增長一億多千瓦，沒有這一次改革根本辦不到”。有的觀點認(rèn)為，電力體制改革停滯不前，有些方面反而倒退了，此時的電力體制非計劃、非市場，最為糟糕，甚至比完全計劃還要壞。還有的觀點認(rèn)為，別的國家從外部看中國的電力改革，認(rèn)為中國是成功，墻內(nèi)開花墻外香。

　　電力行業(yè)中，同時持有前兩種觀點較為普遍，并趁勢呼吁進(jìn)一步推動改革。國家電監(jiān)會希望在此時聯(lián)合各方力量打破僵局。在這一節(jié)點，國家電監(jiān)會向中央提交了進(jìn)一步推進(jìn)電力改革的建議。此時提出建言的重要背景是，電荒正在向全國范圍蔓延，中央十分關(guān)切，電監(jiān)會認(rèn)為是因為市場機(jī)制的缺失導(dǎo)致了電荒，應(yīng)盡快啟動電力改革，理順現(xiàn)行的扭曲機(jī)制，緩解電荒，改善發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營等。此舉也得到發(fā)電企業(yè)的呼應(yīng)。

　　國家電監(jiān)會在2007年已有嘗試呼吁改革，此時為第二輪電改滿5年。當(dāng)年，在其推動下，國務(wù)院常務(wù)會議出臺了“十一五”電力體制改革方案——《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》。但是這一穩(wěn)妥務(wù)實的實施意見，除了“抓緊處理廠網(wǎng)分開遺留問題，逐步推進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革”得到落實外，其他均無實施。

　　再度啟動改革，比以往更需要足夠的理由。

　　此時的電監(jiān)會已敏銳判斷出直購電可以成為新的突破口。因為直購電操作簡單，對既有格局的利益觸動小于建立區(qū)域市場，最關(guān)鍵的是中央政府和地方政府都會支持降電價。

　　電監(jiān)會負(fù)責(zé)人開始把更多精力放在了推廣大用戶直購電上?！八且晃徽稳宋?，明白上面關(guān)心什么，需要什么，再去考慮他可以對此作什么貢獻(xiàn)?！币晃还賳T說。這樸素的道理看似上不了臺面，卻是部分改革的運(yùn)行邏輯。

　　2012年11月，國家電監(jiān)會在學(xué)習(xí)貫徹十八大精神時強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步統(tǒng)一對電力改革的認(rèn)識，堅定改革信心，堅持改革方向，毫不動搖地繼續(xù)推進(jìn)電力體制改革。要完善配套措施，全力推進(jìn)大用戶直購電。

　　此時，至少包括國家電監(jiān)會、國家能源局、國務(wù)院研究室等方面均就如何繼續(xù)推進(jìn)電改提出思路。一位知悉內(nèi)情的官員說，各種方案都有涉及，重組區(qū)域公司、輸配分開、調(diào)度獨(dú)立、建立電力市場，嚴(yán)格監(jiān)管中間環(huán)節(jié)等。

　　國務(wù)院研究室相關(guān)人士的方案提出的思路是，實施調(diào)度交易獨(dú)立，取消不合理的發(fā)電計劃，建立市場化電價機(jī)制，對電網(wǎng)單獨(dú)定價、監(jiān)管，改革電網(wǎng)考核辦法等。

　　國家能源局相關(guān)人士的方案則提出，將電力交易機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)分離，電力調(diào)度仍由電網(wǎng)企業(yè)行使，核定獨(dú)立輸配電價，為電力“多買多賣”創(chuàng)造條件。改革中后期，可根據(jù)電力發(fā)展需要和市場發(fā)育程度，適時推行調(diào)度獨(dú)立、輸配分離、配售分開等改革。

　　國家電監(jiān)會其中一種方案是繼續(xù)堅持5號文，為了減少阻力組建完全獨(dú)立的區(qū)域公司，并同時實行輸配分開，建立區(qū)域市場。國家電監(jiān)會的另外一種觀點則是在售電環(huán)節(jié)引入競爭，放開用戶，讓用戶有自主選擇權(quán)。

　　另一重要利益相關(guān)方國家電網(wǎng)公司時任總經(jīng)理劉振亞在其2012年4月著作《中國電力與能源》提出“放開兩頭、監(jiān)管中間，形成多買方和多賣方的電力市場”的改革路徑。

　　從上述表述看來，看似各有分歧，但往前走的“最大公約數(shù)”其實已經(jīng)若隱若現(xiàn)。

　　經(jīng)過十余年的實踐摸索和理論研究，有關(guān)各方對“加強(qiáng)對中間環(huán)節(jié)的監(jiān)管”已形成共識。如何放開兩頭，中間環(huán)節(jié)如何監(jiān)管成為重要的爭論議題。這場爭論在十八屆三中全會前后開始集中迸發(fā)。

　　2013年十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》?！稕Q定》提出，國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。

　　此時，國家電監(jiān)會和國家能源局合并為新的國家能源局。電監(jiān)會與能源局的合并，至少解決了一個問題——避免兩個部門繼續(xù)在電力行業(yè)主導(dǎo)權(quán)上繼續(xù)扯皮以及博弈。此后，電力體制改革的快速推進(jìn)佐證了兩機(jī)構(gòu)合并的效果。

　　各方對這一改革方向無異議。改革路徑則有諸多分歧。參與爭論的各方觀點值得記錄。

　　國家電網(wǎng)公司原總經(jīng)理助理提出，拆分電網(wǎng)解決不了電力工業(yè)存在的問題。

　　他認(rèn)為，輸配分開無助于解決中國電力工業(yè)存在的問題。輸配分開本質(zhì)上不能打破壟斷，只會增加中間管理環(huán)節(jié)，增加電網(wǎng)發(fā)展和運(yùn)行成本。中國社科院一項課題研究表明，實行輸配分開將因管理體系重構(gòu)增加固定成本500億—1100億元，日常生產(chǎn)協(xié)調(diào)成本每年增加130億—640億元，輸配分開有可能推高電價。其二，橫向拆分不利于電力資源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。將全國電網(wǎng)拆分成若干個獨(dú)立的區(qū)域電網(wǎng)公司，會將全國電力市場割裂成若干區(qū)域市場，造成區(qū)域壁壘，增加區(qū)域電力市場之間協(xié)調(diào)的難度和成本。其三，將調(diào)度交易從電網(wǎng)分離出來并不能解決公平問題。主張調(diào)度交易與電網(wǎng)分離的人主要是擔(dān)心調(diào)度交易與電網(wǎng)一體化運(yùn)作，電網(wǎng)調(diào)度和電力交易無法做到公平、公正。試想將調(diào)度交易從電網(wǎng)獨(dú)立出去就不會出現(xiàn)不公平、不公正問題嗎？如果沒有依法嚴(yán)格監(jiān)管，調(diào)度交易機(jī)構(gòu)放到哪兒都會出現(xiàn)不公平、不公正問題。

　　他的建議是，在發(fā)電側(cè)引入競爭機(jī)制，實現(xiàn)競價上網(wǎng)；在用電側(cè)競價購電，推進(jìn)大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點，最終擴(kuò)大到全部電力用戶。監(jiān)管中間，就是建立獨(dú)立的電網(wǎng)電價機(jī)制，依法依規(guī)對電網(wǎng)安全、調(diào)度、交易、服務(wù)等進(jìn)行監(jiān)管。

　　曾任能源部國際合作司司長和國家電網(wǎng)公司顧問的謝紹雄則認(rèn)為，今后電網(wǎng)的發(fā)展趨勢還可能是進(jìn)一步整合，而不是拆分，電力改革似乎應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這個潮流。電力體制改革存在“體改先行，制改滯后”的問題，一直以來，人們比較熱衷于談?wù)摻怏w，卻較少認(rèn)真研究甚或回避改制。廠網(wǎng)已經(jīng)分開，而作為市場化改革核心的電價機(jī)制、項目審批機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制卻遲遲沒有到位。如果這樣繼續(xù)下去，只恐改革成本會越來越高，甚至?xí)x建設(shè)和運(yùn)營具有中國特色的安全、高效和環(huán)保的電力系統(tǒng)的根本目標(biāo)。

　　場外的論戰(zhàn)和放風(fēng)，只是改革博弈的一個縮影。

　　最高層定調(diào)全面深化改革后，更激烈的爭論在會議室內(nèi)。

　　此時，電力行業(yè)的從業(yè)者或尚未意識到，降低實體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本成為維持和提高國家競爭力重要舉措，更不會預(yù)見到中央領(lǐng)導(dǎo)會在重要會議直接挑明電價、氣價過高。一位副部級高管于會后當(dāng)即要求收集相關(guān)電價信息，一對比才發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)據(jù)無誤。若干年后，能源行業(yè)終于知道它們必須成為其中的重要“戰(zhàn)場”。

　　“要不要改，為什么要改，已經(jīng)不能討論。執(zhí)行層需要研究的是，改什么，如何改?！币晃挥H歷者回憶說。

　　縱觀國際電力改革歷程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩+電力行業(yè)產(chǎn)能過剩+電價未能反映真正成本，構(gòu)成了電力行業(yè)市場化改革的最強(qiáng)大動力。在中國，這一天終于到來。

　　會議室內(nèi)，直接參與討論的包括國家發(fā)改委體改司，運(yùn)行局，價格司，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司以及國家能源局法改司，市場監(jiān)管司，電力司和新能源司。企業(yè)方面則包括兩大電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團(tuán)。

　　會議室內(nèi)主要分為