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對電力行業(yè)來說，今年碳市場的發(fā)展將開始發(fā)揮其影響。2017年12月全國碳排放交易體系啟動，電力行業(yè)成為首批納入全國碳市場的行業(yè)，2018年碳市場進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)期，而2019年將進(jìn)入模擬運行期。

在行業(yè)專家看來，碳市場的建設(shè)穩(wěn)步向前，是目前節(jié)能減排政策中發(fā)展得較好的。但是，在碳市場發(fā)展的同時，政策“打架”的情況也給其定位和發(fā)展帶來困擾：一方面其他節(jié)能減排相關(guān)政策的并存給政策實施對象帶來困擾在；另一方面，當(dāng)碳市場與其他市場如電力市場融合時，諸如可再生能源配額制、綠證等政策也面臨著如何與碳市場政策協(xié)同的問題。

多種節(jié)能減排政策之間的關(guān)系如何？并存究竟帶來怎樣的問題？這些政策是否有優(yōu)劣之分？如何協(xié)調(diào)這些政策的發(fā)展？……在碳市場起步的現(xiàn)階段，各類政策之間更多是相碰撞，還未產(chǎn)生大的沖突，探討這些問題，有利于更好地促進(jìn)政策調(diào)整和改進(jìn)，協(xié)調(diào)政策更好地發(fā)展。

多種節(jié)能減排政策并存

碳市場所遇到的第一位“同類”，是排污權(quán)交易市場。

經(jīng)過2018年機(jī)構(gòu)改革，從監(jiān)管體制上看，碳交易和排污交易都納入生態(tài)環(huán)境部監(jiān)管，這為協(xié)同管理提供了可能。但現(xiàn)實中，這兩個市場分屬兩個司進(jìn)行管理，依然需要體制上的協(xié)調(diào)。從法律上看，發(fā)展較早的排污權(quán)交易已納入環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，而碳交易法律基礎(chǔ)還在建設(shè)中。交易平臺方面，碳市場和排污權(quán)交易有各自的交易平臺。跟蹤核定機(jī)制上，兩個市場形成自己獨有的兩套核定機(jī)制。信息披露機(jī)制方面，盡管起步晚，但碳市場卻走在前面。

碳市場遇到的第二位“同類”，則是備受爭議、未被正式推出的“碳稅”理念。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠透露，原來在設(shè)計環(huán)境保護(hù)稅的時候，二氧化碳稅被納入其中，后來由于部門協(xié)調(diào)，碳稅在最后上立法審批的時候還是拿下來了?！澳芊裨诃h(huán)境稅調(diào)整時重新增加（碳稅政策），目前來看還沒定論。”

另外，關(guān)于碳稅跟碳交易的關(guān)系，是否在國際層面上和國內(nèi)大企業(yè)之間推碳交易，而小型的碳排放企業(yè)交納碳稅，也是目前決策所爭議的焦點?！霸谶x擇交易還是碳稅模式方面，國家還沒有明確的規(guī)定?！备鸩熘艺f。

發(fā)電行業(yè)是碳交易市場的突破口，這使得碳市場不得不撞上電力市場中設(shè)計范圍有重疊的相關(guān)政策，如綠證、可再生能源配額制等。

“我覺得碳市場的范圍更大，雖然現(xiàn)在是以單個企業(yè)起步，再逐漸融合的方式，但是它覆蓋多個行業(yè)，最終將覆蓋全國范圍。而可再生資源的配額制，它的目標(biāo)比較直接，而且限定的范圍是有限的，就是以最低的成本促進(jìn)可再生資源的消納，尤其是現(xiàn)在風(fēng)電、光伏的消納?！眹W(wǎng)能源研究院有限公司副總工程師兼企業(yè)戰(zhàn)略研究所所長馬莉介紹了自己對兩個市場政策定位不同的理解。在她看來，現(xiàn)階段兩個市場政策還沒有太多互相影響，正是值得思考和探討的時間窗口。

華能碳資產(chǎn)經(jīng)營有限公司總裁助理鐘青曾深入?yún)⒓舆^可再生能源配額制、綠證等相關(guān)課題研究。他指出，當(dāng)行業(yè)面臨的情況是每一個政策都在做類似的事情，那么對企業(yè)而言最大的問題并非政策之間有矛盾——因為這些政策方向一般是一樣的，比如無論碳市場還是綠證等，某種程度上本質(zhì)都是抑制火電增長——最大的問題在于政策過多，將給企業(yè)經(jīng)營帶來不可預(yù)見性。

“在一些政策上，如果沒有頂層設(shè)計，就會給企業(yè)的經(jīng)營行為帶來困擾。因為每一個政策必須有可預(yù)期，才會讓每一個市場的微觀主體在可預(yù)期的情況下，作出符合經(jīng)營策略原則的決策?！?/p>

這些相關(guān)度較大、方向類似的政策并存，還給企業(yè)帶來成本負(fù)擔(dān)。

“這兒有一個政策出來了，那兒有一個政策出來了，最后企業(yè)對每一個政策都得進(jìn)行研究，都得組建一個專業(yè)的團(tuán)隊?wèi)?yīng)對它。因為每一個政策出來，都會增加企業(yè)的經(jīng)營成本?！辩娗嘟榻B了企業(yè)面對多個政策時的無奈。

“當(dāng)這些手段落在同一個對象身上，我們需要關(guān)注的是多種手段實施下，對企業(yè)增加的負(fù)擔(dān)是怎樣的。這個是在后續(xù)政策協(xié)調(diào)中需要考慮的問題?！敝袊斦茖W(xué)研究院公共收入研究中心研究員許文表示。

孰優(yōu)孰劣

當(dāng)多種政策、管理理念并存，自然產(chǎn)生的問題是：這些政策有優(yōu)劣之分嗎？是否有一個是最優(yōu)解？

以環(huán)境稅為例，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授徐晉濤分析指出，環(huán)境稅過去的基礎(chǔ)是排污收費，而排污收費的稅率偏低，容易被理解為執(zhí)法力度不夠。但在現(xiàn)階段，他認(rèn)為環(huán)境稅已迎來不同的環(huán)境?！艾F(xiàn)在環(huán)境稅的稅率高于原來排污收費，且如果按照既有數(shù)據(jù)和目標(biāo)達(dá)成而言，這個稅率應(yīng)該再提高。提高環(huán)境稅率，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展會帶來影響，但這種經(jīng)濟(jì)手段比現(xiàn)在的環(huán)保督查影響小多了?！?/p>

跟碳交易相比，徐晉濤更認(rèn)可環(huán)境稅。“我個人認(rèn)為現(xiàn)在中國環(huán)保鏈條里面最薄弱的環(huán)節(jié)是執(zhí)法部門沒有積極性，不是地方環(huán)保局，是政府，中國的執(zhí)法要依靠地方政府有積極性才能做得到?！比绾握{(diào)動地方政府積極性，成為解開問題的關(guān)鍵?！暗胤秸惺杖氩拍芨墒?。從邏輯上講，環(huán)境稅直接解決這個問題。環(huán)境稅率低可以提高，而且現(xiàn)在環(huán)境稅是地方稅，環(huán)境稅的收入歸地方政府，這環(huán)境稅的好處對地方政府而言是雙重紅利?！?/p>

“過去為什么環(huán)保沒有搞好，因為環(huán)保部門一家在搞環(huán)保，其他部門也不支持?，F(xiàn)在稅務(wù)員跟它打交道，要多少就給多少，基本上調(diào)動中國最有權(quán)力的部門協(xié)助環(huán)保?！彼J(rèn)為，跟碳交易和排污權(quán)相比，應(yīng)該恢復(fù)碳稅和環(huán)境稅，且后兩種政策要協(xié)調(diào)。

鐘青則認(rèn)為判斷政策優(yōu)劣，首先應(yīng)明確前提，即政策所對應(yīng)的特定管理邊界。“比如碳稅和碳市場之于發(fā)電行業(yè)，究竟孰優(yōu)孰劣？可能大部分人會認(rèn)為碳市場是個更簡單的方法。因為碳稅是一種罰款，而碳市場如果運作好了，將成為降低履約成本的方式，碳市場提供的是一種出路?！?/p>

從這個角度，鐘青更傾向于碳市場是更有效的方式。“從結(jié)果也能看到，盡管世界上其他碳市場政策上有點反復(fù)，但到了國際市場連接的時候，會恢復(fù)到碳市場的政策狀態(tài)。從全球?qū)嵺`的角度看，我想這也能證明碳市場確實是比碳稅更佳的方式。”

但這并不意味著碳稅被一棒子打死?！霸谄渌I(lǐng)域，沒準(zhǔn)碳稅或其他節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，比如家庭用能標(biāo)準(zhǔn)上，碳稅也許是制度成本更低的一種政策。”

葛察忠做了大概二十多年的環(huán)境政策研究，在這一過程中他曾面臨這樣的疑問：“以前我做排污收費，后來做二氧化硫的排污交易，后面還做了環(huán)境稅。在不同的場合，大家能夠聽到我講到排污交易、講到收環(huán)境稅……人家問葛老師你到底是什么觀點，或者你就沒觀點，搖擺不定，沒主見?！?/p>

面對疑問，葛察忠分享了自己的理解：“首先我們應(yīng)該思考的是一個政策工具的作用機(jī)制和對象是否一樣。另外，按照污染付費原則，現(xiàn)在的收費，環(huán)境稅、排污收費是將環(huán)境成本內(nèi)部化，而且目前都還遠(yuǎn)低于企業(yè)的邊際治理成本。在這種情況下，增加政策，可促進(jìn)企業(yè)的環(huán)境成本內(nèi)部化。而且不同政策的目的和用途也不一樣，可以有它們自己的生態(tài)空間，有它們的生態(tài)位?！?/p>

當(dāng)電力市場中政策與碳市場政策有矛盾時，鐘青認(rèn)為，目前幾個相關(guān)政策中，碳市場進(jìn)度較快?！盁o論立法還是市場成熟度、整個社會的認(rèn)知度，碳市場都走在比較前面，相較綠證等其他市場更為成熟，在這種情況下，當(dāng)我們設(shè)計綠證市場時，應(yīng)該借鑒更多成熟市場的經(jīng)驗?！?/p>

“比方說考核對象，我們的方案幾經(jīng)調(diào)整，有的時候考核發(fā)電端，有的時候考核用戶端，有的時候考核售電側(cè)?，F(xiàn)在最新的文件是考核售電公司?？己藢ο蟮拇_定，對于整個綠證制度的出臺是非常重要的方面。省間的壁壘要打破，如果在制度設(shè)計上沒有注意，可能會出現(xiàn)每一個省的可再生能源的配額價格不同，很難想象中國幾十個省有幾十個不同的綠證的價格，對于我們想要達(dá)到的應(yīng)對氣候變化的目的就不會是一個好的事情?！辩娗喾治?，“所以綠證制度設(shè)計時，需要借鑒現(xiàn)在公眾比較接受的、特別是碳市場政策的一些成功經(jīng)驗。”

政策的協(xié)調(diào)

面對不同節(jié)能減排政策的存在，更多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這些政策需要在制定過程中進(jìn)行協(xié)調(diào)，甚至應(yīng)該從一開始就進(jìn)行“頂層設(shè)計”。

“我們原來也梳理過中國節(jié)能減排的政策，也存在不同部門之間政策會有打架的情況，有可能是雙激勵，有可能是反向的，當(dāng)然這些政策不排除在短時間內(nèi)對某一項有促進(jìn)作用。我的觀點是，政府部門在制定政策過程中需要進(jìn)行跨行業(yè)的協(xié)調(diào)。”馬莉坦言。

協(xié)同并不意味著只有一個政策的存在，更多強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)上的加強(qiáng)。“如何協(xié)同，一個是是否可以建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，將大氣司、氣候司等相關(guān)部門納進(jìn)去，建立跨司的協(xié)調(diào)委員會，這種機(jī)制國際組織用得比較多。第二個是頂層設(shè)計，將排污權(quán)交易和碳排放兩套系統(tǒng)的目標(biāo)和指標(biāo)、任務(wù)都落實進(jìn)去，另外還需要制度設(shè)計，包括交易平臺、跟蹤機(jī)制、信息披露機(jī)制等?！备鸩熘冶硎尽?/p>

鐘青則從總體設(shè)計上談了自己的看法。“從減少企業(yè)不必要的額外成本角度看，我們希望應(yīng)對氣候變化的政策能擁有頂層設(shè)計。一個思路是，可以從國家自主貢獻(xiàn)角度，最終簽署的有約束力的國際條約上確定總目標(biāo)，我們根據(jù)GDP增長確定每一年的總量，確定下來可以在頂層設(shè)計時考慮各種政策的貢獻(xiàn)度，把碳市場、綠證、用能權(quán)等的貢獻(xiàn)度確定下來。這樣設(shè)計出來的政策才不會讓企業(yè)感到為難或者混亂。”

發(fā)改委價格司電力煤炭價格處原處長侯守禮更愿意將多種政策工具存在的現(xiàn)狀視為一個政策市場競爭的狀態(tài)。

“目標(biāo)其實就是頂層設(shè)計。目標(biāo)確定，就是減排，那么實現(xiàn)這一目標(biāo)的可能有幾類政策，比如碳稅或者碳排放市場，或者配額，甚至可以搞植樹造林，或者碳補(bǔ)助、碳封存等等。我們不能認(rèn)為憑借某一種工具就包打天下，因為中國的政策是不同政府部門出臺的，如果每個政府部門都說自己的政策一定要實現(xiàn)全覆蓋，實現(xiàn)總目標(biāo)，這并不一定是經(jīng)濟(jì)的方法?！?/p>

相反，侯守禮認(rèn)為不同政策、手段之間本質(zhì)上存在競爭和合作關(guān)系，可以視之為一種市場關(guān)系。“我的想法是，當(dāng)（節(jié)能減排市場）發(fā)展起來后，會有很多第三方評估機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，他們自身不從事碳交易或者綠證交易，但這些第三方可以評估不同政策是如何有效實現(xiàn)減排目標(biāo)。其實我們現(xiàn)在講成本有一個制度性交易成本，任何一個政策都是有設(shè)計成本的，通過第三方市場進(jìn)行政策評估，評估它的效果，這些東西如果能夠向市場披露，市場就會得到哪些政策更有利于實現(xiàn)這樣一個目標(biāo)?！?/p>

而針對企業(yè)，尤其是發(fā)電企業(yè)，所面臨的不同政策所帶來的不可預(yù)見性的增強(qiáng)，侯守禮認(rèn)為發(fā)電企業(yè)需要逐步適應(yīng)這種市場的不確定性。

具體到電力市場，侯守禮認(rèn)為，現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)面臨多個市場，除了碳市場、配額市場，可能還有很多市場。“煤炭市場這幾年也在波折中走向市場化方向，價格不確定性加強(qiáng)。而隨著電力產(chǎn)品進(jìn)入市場進(jìn)行銷售，整個發(fā)電企業(yè)面臨的市場不確定性肯定增強(qiáng)了，還想回到2015年以前那種非常確定的計劃信號里，已經(jīng)不太可能了?！?/p>

“這種情況下的好處在于，企業(yè)如果能夠盡可能使自己的技術(shù)拿到更低的排放、更高的效率，那它將在市場當(dāng)中獲勝。但是確實在中國有一個情況需要關(guān)注，就是電力行業(yè)是一種基本的供應(yīng)事業(yè)或者民生行業(yè)，電力的可靠供應(yīng)也是非常重要的。市場必然有波動性和不確定性，會對企業(yè)的生產(chǎn)行為產(chǎn)生很大影響。但是從政府角度來講也有兩個目標(biāo)，減排的目標(biāo)肯定是要實現(xiàn)的，同時實現(xiàn)這個目標(biāo)的過程，不能夠損害別的目標(biāo)，比如電力的可靠供應(yīng)。怎么在這里面實現(xiàn)一個匹配，也是中國在搞市場設(shè)計中是需要重點關(guān)注的?！?/p>

“大家的共識是沒有國外的經(jīng)驗?zāi)軌蛘瞻嵴沼?，所以對于市場不完整的包容度要更高一點，進(jìn)行試點再評估，然后再走。遇到關(guān)鍵問題，要集全社會力量，出主意去解決，這是非常重要的?！瘪R莉說。