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能源補貼改革的中國路徑

來源：能源雜志 | 0評論 | 6055查看 | 2015-04-30 16:50:00

　　2014年3月15日，美國能源信息署發(fā)布了一份有關美聯(lián)邦政府能源補貼的研究報告。報告顯示從2010年至2013年的四年間，美國聯(lián)邦政府針對能源產(chǎn)業(yè)的財政干預和補貼從380億美元減少到293億美元，下滑了23%。同時在補貼類型上發(fā)生了很大變化，除了風能和太陽能領域的補貼繼續(xù)保持增長態(tài)勢外，其他領域的補貼都呈現(xiàn)不同比例的下降趨勢（其中煤炭領域的補貼下降約3%，石油和天然氣補貼下降20%）。

　　從經(jīng)濟學上看，能源補貼作為政府對經(jīng)濟活動的一種干預手段，被廣泛運用于世界各國。即使在市場經(jīng)濟發(fā)達、能源市場化程度較高的美國，聯(lián)邦政府依然在不同時期通過出臺各種法案，對化石能源、核能、新能源等產(chǎn)業(yè)給予補貼，以至于一位名為Nancy Pfund的風險投資公司管理人這樣評價道：“美國能源補貼的歷史就和這個國家一樣古老?！倍芏喾墙?jīng)合組織國家更是能源消費補貼的主體。國際能源署（IEA）去年11月發(fā)布的《世界能源展望2014》揭示，全球2013年化石燃料補貼總額達到5500億美元，其中絕大部分來自非經(jīng)合組織國家。

低效能源補貼弊端凸顯

　　各國政府對包括石油產(chǎn)品在內(nèi)的各類能源進行價格補貼，在給普通民眾帶來一定福利的同時，往往也產(chǎn)生了打亂預算、扭曲經(jīng)濟、破壞環(huán)境等不良后果。近年來，包括國際能源署（IEA）、世界貿(mào)易組織（WTO）、二十國集團（G20）在內(nèi)的國際組織，紛紛敦促各國減少或取消以石油制品為基礎的能源補貼。

　　上述組織主張能源補貼改革，主要包括以下幾個原因：首先，能源補貼導致價格機制扭曲，容易造成不合理消費。IEA《世界能源展望2014》指出，目前在中東地區(qū)，每天200萬桶原油和石油產(chǎn)品用于發(fā)電。在沙特阿拉伯，一輛能效是現(xiàn)在平均能效水平兩倍的汽車，其節(jié)油帶來的收益需要16年才能彌補額外付出的購車成本，而如果沒有汽油補貼的話，這個回報期將會縮短至3年。長期維持的“人造”低油價環(huán)境，造成本國居民和企業(yè)對低價石油的過度消費，也不利于能源效率的提高。

　　其次，過多的化石能源補貼給各國財政造成沉重負擔。據(jù)統(tǒng)計，油氣資源出口國的能源補貼尤其嚴重，海灣國家每年用于能源補貼的支出高達1600億美元，其中沙特占到一半。在伊朗、埃及等國，化石能源消費補貼占到中央財政年度預算的20-30%。2011年印尼、巴基斯坦在化石能源上的補貼是公共健康開支的兩倍。低效能源補貼正逐漸成為各國政府“慷慨的累贅”。

　　第三，能源補貼存在結(jié)構不平衡現(xiàn)象。IEA指出，2013年全球化石燃料補貼是可再生能源的4倍多。而根據(jù)美國能源信息署發(fā)布的《美國聯(lián)邦政府的百年能源補貼歷史》，美國歷史上對石油和天然氣的年均補貼為48.6億美元（1918～2009年），核能的年均補貼為35.0億美元（1947～1999年），可再生能源的補貼僅為3.7億美元（1994～2009年）。對比每種能源前15年補貼占美國聯(lián)邦預算的比例，給核能的補貼額超過了聯(lián)邦預算的1%，給油氣的補貼額維持在聯(lián)邦預算的0.5%，而可再生能源補貼大約只占聯(lián)邦預算的0.1%。有評論認為過多的化石燃料補貼消耗公共資源、加速全球變暖，還會削弱清潔能源的市場競爭力。

　　第四，化石能源補貼消除貧困的效果存疑。一些研究機構和媒體認為，世界各國絕大部分的能源補貼并未惠及貧困人群。國際能源署的相關研究表明，全球40%的高收入家庭獲得了70%的補貼，40%的低收入家庭僅獲得15%的補貼。而根據(jù)《經(jīng)濟學人》的統(tǒng)計，在典型的新興經(jīng)濟體內(nèi)，40%的燃料補貼流向了最富有的家庭，而最貧窮的家庭只拿到7%的燃料補貼。

推進補貼改革面臨艱難博弈

　　消除低效化石燃料補貼變得日益迫切。近日，沙特中央銀行行長法哈德?阿爾?穆巴拉克發(fā)表講話呼吁，沙特現(xiàn)行高額能源和用水補貼政策亟待改革。在國際油價下行帶來的財政壓力面前，高額能源補貼負擔讓曾經(jīng)“財大氣粗”的沙特也坐不住了。

　　然而，媒體對沙特推進能源補貼改革卻持謹慎樂觀態(tài)度。對很多國家來說，能源補貼改革涉及多種利益博弈，推進改革絕非易事。歷史上，印尼、委內(nèi)瑞拉、尼日利亞等國宣布取消燃油補貼都曾引致社會騷亂，這使得能源補貼改革成為一個敏感而危險的政治議題。

　　取消能源補貼可能導致政府與普通民眾的對立，處理失當甚至可能導致社會動蕩。印尼的燃油補貼改革歷程就是明證。1998年印尼油品漲價引發(fā)暴亂，蘇哈托政權因此垮臺。2003年和2012年印尼的油價改革都曾導致民間抗議運動，政府被迫宣告放棄改革。直到2015年1月，印尼佐科威政府才正式取消了汽油補貼，將能源補貼從該國2015年支出總額的逾13%砍到只占1%。

　　平民總統(tǒng)佐科威之所以能夠推動印尼數(shù)十年來能源補貼領域的最大改革，有評論認為一是由于新總統(tǒng)具有個人魅力，在中產(chǎn)階層中有很高的支持率，所在黨派也支持補貼改革；二是改革巧妙利用了當前油價走低的契機，民眾接受起來相對容易；三是最近的啟蒙和共識。雖然2012年最近一次動議以失敗告終，但印尼公眾、國會以及反對黨對補貼危害的認識逐步加深。

　　除了民眾利益以及社會情緒等因素外，能源補貼改革還涉及到不同行業(yè)的利益博弈。例如在美國，共和黨與民主黨圍繞傳統(tǒng)化石能源行業(yè)與新能源行業(yè)的補貼博弈一直沒有消停。

　　眾所周知，美國共和黨更多代表煤礦、石油公司的利益，而民主黨則更關心新能源行業(yè)的發(fā)展。2010年2月，奧巴馬政府將在未來10年削減近23億美元煤炭行業(yè)補貼的2011財年政府預算開支報告一公布便遭各產(chǎn)煤州反對，奧巴馬與副總統(tǒng)拜登不得不立即與11個產(chǎn)煤州州長舉行會談。最后做出妥協(xié)，宣布將增加對清潔煤炭技術研究撥款、成立回收二氧化碳技術特別工作組，并承諾會根據(jù)各州意見對能源政策進行調(diào)整。黨派和行業(yè)利益交織，這種“美國式”的補貼博弈或許將持續(xù)很長時間。

　　總體上看，各國能源補貼政策形成的歷史原因復雜，推進補貼改革不僅是經(jīng)濟政策的調(diào)整，更涉及到國內(nèi)各種利益群體的博弈，也關系到當?shù)厣鐣姆€(wěn)定。推進補貼改革需要慎之又慎，改革能否成功依賴于“天時、地利、人和”等多種因素。

推進能源補貼改革的“中國路徑”

　　近年來，中國在能源補貼改革上取得的成就可圈可點。美國圣地亞哥大學國際關系與和平研究學院教授大衛(wèi)?維克多認為：“中國是一個成功逐步停止化石燃料補貼的例子。中國通過采取政治措施來顯著降低對化石燃料的補貼，不但減少了該國的溫室氣體排放，還讓中國能夠投資于可再生資源和其他可持續(xù)發(fā)展項目?！?nbsp;

　　中國能源補貼改革之所以能夠成功推進，筆者認為這與中國始終堅持穩(wěn)健有序推進價格市場化改革有關。例如，中國成品油領域先后經(jīng)歷多輪改革，成品油價格形成機制逐步完善，價格聯(lián)動更加密切；天然氣“市場凈回值法”改革從試點到全面鋪開，通過區(qū)分存量氣和增量氣，以及增量氣“三步走”的價格調(diào)整，今年4月1日起實現(xiàn)天然氣價格并軌。這些價格改革堅持循序漸進、小步快走，使得油氣產(chǎn)品的“經(jīng)濟價格”與“現(xiàn)行價格”之差逐步縮小，補貼額度自然逐漸減少。當然，中國雖然在能源補貼改革上取得了一定進展，但國內(nèi)石油、天然氣、電力等能源產(chǎn)品的價格改革仍在推進過程中，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的格局尚未形成。對包括化石燃料在內(nèi)的各類能源補貼，例如柴油、天然氣以及電力等領域的補貼依然不同程度存在。

　　中國下一步要推動能源補貼改革，根本前提是繼續(xù)推進能源價格的市場化改革。今年政府工作報告中明確提出，要不失時機推進價格改革。改革的基本方向，是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，大幅縮減政府定價種類和項目，具備競爭條件的商品和服務價格原則上都要放開。具體的內(nèi)容上，包括擴大輸配電價改革試點，推進農(nóng)業(yè)水價改革，健全節(jié)能環(huán)保價格政策。完善資源性產(chǎn)品價格，全面實行居民階梯價格制度，等等。

　　推進價格改革并不意味著一步到位完全取消能源補貼?？紤]到能源價格改革對國內(nèi)民眾生活的影響，一些民生領域的能源價格交叉補貼或可能長期存在。而從消費補貼的視角看，補貼產(chǎn)生負面作用的一大原因是補貼方式設計不合理、補貼不透明，容易導致低效補貼現(xiàn)象。下一步，政府推進改革應加強頂層設計，全面考慮經(jīng)濟社會的各種目標和約束條件，堅持分類施策，兼顧多方利益，通過逐步完善價格機制、建立

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