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新一輪電改存在巨大傾向性風(fēng)險(xiǎn)？

來(lái)源：財(cái)新網(wǎng) | 0評(píng)論 | 6404查看 | 2015-04-17 18:25:00

　　改革有風(fēng)險(xiǎn)、不改革有危險(xiǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有真有假更有好有壞，電改這樣的深水區(qū)更非一改就靈——真改/假改、大改/小改、好的改/壞的改，結(jié)果大有不同。

　　距離國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議過(guò)會(huì)，罕見(jiàn)地經(jīng)歷了大約80天時(shí)間之后，新一輪電改的指導(dǎo)性文件——《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（下稱9號(hào)文），其主要內(nèi)容才逐漸與關(guān)注電改的公眾見(jiàn)面。

　　從2012電改十周年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)兩年的多方推動(dòng)、多重互動(dòng)，新一輪電改在2014年正式破題。6月13日，習(xí)總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上部署電改任務(wù)。

　　7月上旬，發(fā)改委綜改司快速推出了“若干意見(jiàn)”的征求意見(jiàn)稿，廣泛征集了相關(guān)單位、企業(yè)及部分專家意見(jiàn)；同時(shí)通過(guò)與會(huì)專家放風(fēng)解讀，獲得市場(chǎng)反應(yīng)與民情民意。而相應(yīng)地，社會(huì)公眾、新聞媒體、研究機(jī)構(gòu)都對(duì)新一輪電改給予了高度關(guān)注、廣泛報(bào)導(dǎo)與深入分析，形成一種罕見(jiàn)的公眾參與公共政策的可喜形勢(shì)。

　　然而，從10月開(kāi)始，社會(huì)公眾除了從中央深改小組會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的有關(guān)網(wǎng)聞中看到一些蛛絲馬跡，再未獲得更多公開(kāi)的信息。

　　經(jīng)過(guò)將近半年的幕后運(yùn)行，到2015年的驚蟄時(shí)節(jié)，新一輪電改的指導(dǎo)性文件千呼萬(wàn)喚終于見(jiàn)光。仔細(xì)研讀“若干意見(jiàn)”，特別是對(duì)比“征求意見(jiàn)稿”（大部分內(nèi)容已由一些參與征求意見(jiàn)乃至參與制訂的專家在公開(kāi)研討中大幅度披露），筆者認(rèn)為，新一輪電改前路仍然艱險(xiǎn)，折射的是改革的艱難。這既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)多元化的客觀反映，也使接下來(lái)的配套改革方案變得尤為重要。

六處消失文字后的改革傾向風(fēng)險(xiǎn)

　　2002年電力體制改革以來(lái)，中國(guó)電網(wǎng)領(lǐng)域逐漸形成一種集行業(yè)公共權(quán)力壟斷、市場(chǎng)規(guī)模壟斷、業(yè)務(wù)鏈條壟斷、技術(shù)創(chuàng)新壟斷等四重壟斷于一身的超級(jí)壟斷業(yè)態(tài)，這是之前中國(guó)電力發(fā)展史上沒(méi)有的，也是世界電力能源領(lǐng)域罕見(jiàn)的。

　　中共中央總書(shū)記習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上明確指出，中國(guó)現(xiàn)行能源體制問(wèn)題的突出表現(xiàn)，第一點(diǎn)就是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理，壟斷經(jīng)營(yíng)、網(wǎng)運(yùn)不分、主輔不分、限制競(jìng)爭(zhēng)。

　　這點(diǎn)到了電改的要害。建國(guó)66年來(lái)，中央層面管電體制已歷經(jīng)11次變革；上世紀(jì)80年代實(shí)施的“集資辦電”的改革有效解決了長(zhǎng)期困擾的電力投資不足問(wèn)題；2002年“廠網(wǎng)分開(kāi)”的改革及時(shí)應(yīng)對(duì)了意料之外的裝機(jī)硬缺口問(wèn)題；而在新一輪電改中，壟斷問(wèn)題顯然是繞不開(kāi)的話題。

　　而從前期專家披露解讀的“征求意見(jiàn)稿”，到最終見(jiàn)光的“若干意見(jiàn)”的演變中，卻發(fā)生了幾處細(xì)微卻重大的改動(dòng)：

其一，在改革思路與原則部分的論述中，關(guān)于對(duì)“壟斷業(yè)務(wù)”加強(qiáng)監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關(guān)文字悄然消失，將電網(wǎng)壟斷話題推離本輪電改的靶心；

其二，在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文消失，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)維持獨(dú)買獨(dú)賣的壟斷格局放開(kāi)缺口；

其三，在交易機(jī)構(gòu)市場(chǎng)功能的條款中，交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“結(jié)算”的功能消失，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)掌控中國(guó)每年3萬(wàn)億規(guī)模的電力購(gòu)銷巨額資金提供了可能；

其四，同樣在交易機(jī)構(gòu)市場(chǎng)功能的條款中，單單丟失了匯總“售電主體”與發(fā)電企業(yè)雙邊合同的文字，為電網(wǎng)所屬售電企業(yè)不公開(kāi)有關(guān)信息保留了空間；

其五，在鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的條款中，“實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)獨(dú)立核算”的文字消失，為電網(wǎng)企業(yè)維持配售一體壟斷模式、控制市場(chǎng)留下了余地；

其六，在處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼的條款中，電網(wǎng)企業(yè)“申報(bào)并公開(kāi)”交叉補(bǔ)貼數(shù)額中的“公開(kāi)”2字消失，為電網(wǎng)企業(yè)暗箱操作混淆交叉補(bǔ)貼成本放開(kāi)了口子；

　　雖然這些消失的文字在未來(lái)的配套方案中，還有可能進(jìn)一步予以明確或彌補(bǔ)。需要引起注意的是，在7000多字的文件里改動(dòng)幾十字并不顯眼，但這些散落各處的“文字失蹤案”是偶然發(fā)生的嗎？新一輪改革的基本方向是否因此存在巨大的傾向性風(fēng)險(xiǎn)？前期公眾參與階段與后期集中決策階段，政策傾向上的反差為什么這么大？

　　電改要?jiǎng)拥氖菈艛嗬婕瘓F(tuán)的蛋糕，新電改方案發(fā)布后一些投資者已在為所謂新的投資機(jī)會(huì)歡飲鼓舞，但虎口奪食談何容易。在調(diào)度不獨(dú)立，電網(wǎng)不重組的情況下，放開(kāi)售電市場(chǎng)原本就可能只是一張畫(huà)餅；而如果電網(wǎng)巨無(wú)霸并不退出統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，畫(huà)餅還有可能變成陷阱。

電網(wǎng)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”是關(guān)鍵

　　從2014下半年“征求意見(jiàn)稿”通過(guò)一些專家向社會(huì)放風(fēng)開(kāi)始，“四放開(kāi)一獨(dú)立”經(jīng)專家解讀、媒體傳播已經(jīng)唱遍中國(guó)電力行業(yè)，其中配售業(yè)務(wù)的放開(kāi)更刺激資本市場(chǎng)幾度漲停。

　　但事實(shí)上，隨著電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文的悄然隱去，新一輪電改的市場(chǎng)格局將面臨風(fēng)險(xiǎn)。

　　目前中國(guó)的電力市場(chǎng)格局，電網(wǎng)企業(yè)縱向壟斷獨(dú)買獨(dú)賣，在其營(yíng)業(yè)區(qū)以內(nèi)是唯一的售電主體。而通過(guò)十余年來(lái)的擠壓，原來(lái)超過(guò)中國(guó)市場(chǎng)一半份額的地方供電企業(yè)，絕大多數(shù)已被電網(wǎng)企業(yè)收編，少數(shù)被擠在角落艱難度日。

　　如果按照“征求意見(jiàn)稿”所言，明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”，則意味著在單獨(dú)核定輸配電價(jià)之后，電網(wǎng)企業(yè)必須主動(dòng)放棄原有的售電業(yè)務(wù)——極大可能會(huì)與地方合作，組建資本多元化的電力營(yíng)銷服務(wù)企業(yè)，一方面承擔(dān)原有售電業(yè)務(wù)，一方面與其他新興的售電主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)或合作。

　　雖然前后版本的“若干意見(jiàn)”都只提到培育新興售電主體、而沒(méi)有明確原屬電網(wǎng)企業(yè)的售電業(yè)務(wù)如何處理，但只要明確了電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”，這一塊業(yè)務(wù)必然走向市場(chǎng)而且與地方合作。

　　一旦這十個(gè)字被刪去，失去了中央政府行政指令這個(gè)基本推動(dòng)力，原有售電業(yè)務(wù)則有極大可能繼續(xù)保留在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部。

　　而如果電網(wǎng)企業(yè)依然負(fù)責(zé)“電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”、依然保留售電業(yè)務(wù)，會(huì)是什么樣的市場(chǎng)格局呢？

　　首先，將形成中國(guó)電力市場(chǎng)上最巨無(wú)霸的售電主體，業(yè)務(wù)規(guī)模與市場(chǎng)份額沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手可以望其項(xiàng)背；

　　其次，這樣的巨無(wú)霸售電主體，除了售電以外，還與產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上游的壟斷性的輸配電企業(yè)同氣連根；

　　再次，這樣的售電主體，歸屬于跨省跨區(qū)的超級(jí)壟斷電網(wǎng)企業(yè)，在任何地方，不要說(shuō)民間資本，即使當(dāng)?shù)卣埠茈y有實(shí)力與之對(duì)等合作，如何保障外來(lái)投資者的權(quán)益？

　　電網(wǎng)壟斷是當(dāng)下中國(guó)電力市場(chǎng)格局中繞不過(guò)去的腸梗阻，反壟斷是新一輪電改繞不過(guò)去的敲門磚，超級(jí)壟斷者與任何其他人都是不可能同場(chǎng)競(jìng)技的，只要售電業(yè)務(wù)沒(méi)有從原屬的電網(wǎng)企業(yè)中有意識(shí)地強(qiáng)制性地剝離，其他投資者就不可能在這個(gè)領(lǐng)域獲得正常的經(jīng)營(yíng)環(huán)境與發(fā)展空間。這些，早已經(jīng)有很多已經(jīng)消失或者衰敗的地方供電企業(yè)提供實(shí)證。

　　因此，電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”，是新一輪電改最大的要害，有或沒(méi)有這十個(gè)字，中國(guó)電力市場(chǎng)格局將有天壤之別。

　　就在上述十字悄然消失而為壟斷集團(tuán)開(kāi)口子的同時(shí)，“若干意見(jiàn)”在培育新的售電市場(chǎng)主體的條款中，卻嚴(yán)格剔除了所有提及配電業(yè)務(wù)的文字，絕大多數(shù)新興的售電市場(chǎng)主體、包括參與增量配電的投資者不能同時(shí)從事配售電業(yè)務(wù)，他們只能在電網(wǎng)壟斷集團(tuán)的施舍下憑借過(guò)硬的人脈關(guān)系或暗箱操作存活。

邏輯次序調(diào)整的背后

　　改變的不僅僅是電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”這十個(gè)字，正式發(fā)布的“若干意見(jiàn)”與半年前的“征求意見(jiàn)稿”相比，改革事項(xiàng)表面上相差不多，但在邏輯次序上變動(dòng)較大：

“征求意見(jiàn)稿”的邏輯次序是：輸配電價(jià)獨(dú)立—改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式—組建交易機(jī)構(gòu)—培育售電主體—推進(jìn)市場(chǎng)交易—推進(jìn)新電源接入—縮減發(fā)電計(jì)劃；

“若干意見(jiàn)”的邏輯次序是：輸配電價(jià)獨(dú)立—推進(jìn)市場(chǎng)交易—改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式—組建交易機(jī)構(gòu)—縮減發(fā)電計(jì)劃—培育售電主體—推進(jìn)新電源接入；

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