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　　攔路虎之一：傳統(tǒng)體制

　　電力體制改革目標是建立新體制，即市場化的電力體制，而實現(xiàn)路徑則是革除舊體制，即計劃管理體制。新體制建立的過程，就是舊體制破除與退出的過程。舊體制不可能自然消失，自覺退出。舊體制不退出，新體制也難以建立起來。正所謂“不破不立”。從我國國情來看，改革如果“破”得不堅決不徹底，“立”得就會艱難困苦。

　　9號文件及配套文件應當是新電改的綱領指南與頂層設計。遺憾的是，這些文件重“立”輕“破”，“破”得過于謹慎與柔弱，對舊體制破除與退出的難度估計不足，缺乏必要的制度性頂層設計和剛性措施保障。事實上，發(fā)用電計劃所謂的有序放開、交易機構(gòu)的相對獨立、電網(wǎng)企業(yè)的象征性放開、以計劃放開進程主導市場建設進程、電力調(diào)度維護現(xiàn)狀、改革實施主體模糊化等問題，反映了頂層設計對舊體制破除的不堅決不徹底。越來越多的有識之士認為，這是新電改頂層設計中的缺憾。在改革實踐中，這些缺憾也成為了阻礙改革順利推進的掣肘。當前，部分省份對待新電改的基本態(tài)度是“等等看”、“讓別人先行一步”，甚至有“緩改”、“假改”和“不改”的現(xiàn)象。今后，舊體制阻礙與干擾新體制建設的問題將不斷突出，新電改將變得異常艱難復雜，走向與成敗難以逆料。

　　舊體制為什么如此嚴重地阻礙新電改呢？主要有三方面的主要原因：

　　其一，利益面前的本位取向。舊體制下，已經(jīng)形成既定的利益格局。破除舊體制，建立新體制，必然影響一些部門和企業(yè)的既得利益。比如，電網(wǎng)企業(yè)將喪失壟斷地位，發(fā)電計劃管理部門將喪失計劃管理權(quán)，發(fā)電企業(yè)面臨激烈的市場競爭。不難想象，這些部門與企業(yè)會對新電改采取什么樣的態(tài)度。前幾年來，在推動實施電力直接交易的過程中，改革者深刻體會到了那種揪心的孤獨和無奈。事實上，有的機構(gòu)雖然一直執(zhí)著地推進直接交易，但是實施改革的真正同盟軍僅有弱勢的用戶企業(yè)。如果遇到開明的改革型地方政府領導，還能得到上級支持，可能有所作為。但是，不幸的是，有的部門置國家大局于不顧，習慣于爭權(quán)越位，甚至無原則地為個別強勢企業(yè)代言。于是電力改革往往合力少分歧多。在9號文件及其配套文件起草和修改的過程中，有的企業(yè)和部門運籌博弈的超凡能量早已為業(yè)界所熟知。細研9號文件及其配套文件，不難發(fā)現(xiàn)強勢企業(yè)與傳統(tǒng)體制部門施加影響的諸多痕跡，不難發(fā)現(xiàn)他們的本位利益已經(jīng)凌駕于國家利益之上。事實上，新一輪電改的頂層設計是一個妥協(xié)與平衡的結(jié)果。這樣的妥協(xié)與平衡體現(xiàn)了舊體制在博弈中占據(jù)了優(yōu)勢，無益于舊體制順利退出主導性地位，勢必束縛市場建設的進程，很可能使新電改貽誤時機，偏離正軌，付出不可估量的代價。

　　其二，對計劃思維與傳統(tǒng)管理模式的依賴。雖然2002年國務院印發(fā)了5號文件，啟動了電力體制改革，但是改革在廠網(wǎng)分開和主輔分離之后戛然而止（廠網(wǎng)分開并未徹底完成，主輔分離更是如此），市場機制并沒有真正建立起來，計劃體制一直占據(jù)絕對控制性地位。數(shù)十年的電力計劃體制，使得電力市場主體和計劃主管部門的計劃思維根深蒂固，行政計劃式的傳統(tǒng)管理模式深入人心，形成了一整套相對固化的制度體系和工作機制，運用起來也得心應手、輕車熟路。相反，實行市場化改革，需要深入研究、長期探索和艱苦付出，而且要迎接挑戰(zhàn)和承擔風險。除了上文所述的利益取向外，普遍存在的思維和管理上的慣性與惰性以及對傳統(tǒng)管理模式的依賴，也是阻礙電力體制改革深入推進的重要原因。正是出于這些考慮，一些計劃主管部門與相關(guān)企業(yè)以謹慎穩(wěn)妥為名，對新電改將采取消極觀望的態(tài)度，以“不改革、假改革、緩改革”敷衍搪塞黨中央國務院的戰(zhàn)略部署。最近，H省計劃管理部門拋出的放開發(fā)用電計劃和組建交易機構(gòu)的試點方案，名為推進改革，實為阻礙改革、越界攬權(quán)，對國家利益和地方發(fā)展都是極其不負責任的。

　　其三，雙軌制條件下的舊體制傾向。按照新電改的頂層設計，存在計劃與市場并存的一段過渡期。過渡期內(nèi)，逐步放開計劃和擴大市場，計劃與市場雙軌運行。雙軌制條件下，發(fā)電企業(yè)可在計劃體制下均分發(fā)電總量并享受計劃審批上網(wǎng)電價，電網(wǎng)企業(yè)可在計劃體制下維系現(xiàn)有壟斷局面，加之有關(guān)方面對計劃思維與傳統(tǒng)管理模式的依賴性，市場主體和有關(guān)部門必然傾向于計劃體制，有意無意地抵制市場改革。

　　攔路虎之二：部門職能交叉與紛爭

　　除了組建相對獨立的交易機構(gòu)外，新電改沒有涉及機構(gòu)新設與重組，也沒有涉及職能調(diào)整?？傮w上看，新電改由各部門按各自“三定”方案規(guī)定履行相關(guān)職責。在國家層面：國家發(fā)改委統(tǒng)籌改革事宜；能源主管部門負責行業(yè)管理和市場建設監(jiān)管；價格主管部門負責電價改革；計劃運行主管部門負責放開發(fā)用電計劃和應急管理?？瓷先ィ@些部門都隸屬國家發(fā)改委，似乎可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職。但是，各部門之間的職能并未完全廓清，職能交叉客觀存在，職能紛爭眾所周知。電力改革啟動之后，職能紛爭進一步加劇。比如，在9號文件起草過程中，各部門之間的角力就已經(jīng)開始；在配套文件制定過程，有的部門把牽頭起草文件的主動權(quán)發(fā)揮得淋漓盡致，想方設法塞進私貨，甚至設計了鞏固和增強本部門職能的機制，以排斥其它部門履職，完全不顧其它部門的法定職責和國家法規(guī)現(xiàn)行規(guī)定。有的部門游說主管領導，讓主管領導撐腰說話，拋出了“改革要考慮實際可能，可以不完全按職責分工，先干起來再說”的論調(diào)。如此，原本部門職責未廓清的情況下，再加上“按實際可能”的領導指示，必然造成各部門依法履責的實際困難，從而釀成各自為戰(zhàn)、扯皮打架的混亂局面，最終導致越權(quán)亂作為、失職不作為、集體無作為。

　　國家層面都出現(xiàn)這樣的問題，省市區(qū)層面只會加劇，很難幸免，所謂“上行下效”吧。各省市區(qū)都設有發(fā)改委（能源局），負責能源行業(yè)管理，業(yè)務上接受國家能源局的領導，但是相當一部分省份又在經(jīng)信委下設能源（電力）處，負責能源運行和計劃管理，對上聽命于國家發(fā)改委經(jīng)濟運行局。二者各有靠山，互不相讓，都認為自己是“能源行業(yè)主管部門”或“電力運行主管部門”。此外，國家能源局在各省均設有監(jiān)管機構(gòu)，有的省還設有物價局。能源管理職能的紛爭由來已久。電改一旦啟動，就如火上澆油，職能紛爭自然進一步加劇。H省經(jīng)信委最近拋出一個專項改革試點方案，以堅決貫徹國家計劃運行主管部門改革精神為名，試圖將其它能源主管部門的職責全部收入囊中，并想方設法強化計劃審批職能。各省市區(qū)能源相關(guān)管理部門職能紛爭，由此可見一斑。

　　部門職能交叉與紛爭，造成了“好事爭著管，難事沒人管”的局面，也給壟斷企業(yè)制造了可乘之機。有的壟斷企業(yè)為了企業(yè)本位利益，一會找這個部門，一會找那個部門，從中尋找代言人。結(jié)果，無視原則與大義的個別部門被俘獲被綁架，成為壟斷勢力的代言人；堅持原則的部門反而被架空。于是形成了“誰都管，誰都管不了，強勢企業(yè)說了算”的怪圈。

　　電力改革意味著管理方式的變革和管理業(yè)務的重構(gòu)，各部門管理職能也須相應調(diào)整。有的部門職能需要新增或加強，有的部門職能需要削弱與退出。這應該是電力體制改革的重要內(nèi)容之一。遺憾的是，新電改方案并未涉及機構(gòu)設置與職能職責的內(nèi)容。事實上，電改剛剛啟動，中編辦就開展了能源管理機構(gòu)職能方面的調(diào)研，出面協(xié)調(diào)機構(gòu)職責分工。隨著改革的深入推進，機構(gòu)重復與職能交叉的問題將進一步凸顯。這一問題必須引起黨中央國務院的高度重視，及時出臺補救措施，徹底解決職能紛爭，以利于電改順利推進。

　　攔路虎之三：壟斷勢力

　　壟斷勢力天然地排斥競爭，也會排斥與抵制促進競爭的市場化改革。電力體制改革無疑將受阻于壟斷勢力。這種壟斷勢力主要包括經(jīng)濟壟斷、行政壟斷和技術(shù)壟斷三方面。